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Après les mandats d’arrêt délivrés contre le président russe, Vladimir Poutine, en mars 2023, puis contre le premier ministre israélien, Benyamin Nétanyahou, en novembre 2024, la Cour pénale internationale (CPI) est devenue la cible de pressions inédites. La Russie a criminalisé la coopération avec elle, et condamné neuf magistrats in absentia à des peines de prison. Les Etats-Unis ont sanctionné 13 responsables et promis son « démantèlement », en accord avec Israël, qui conteste sa compétence.
Professeur de droit à l’université McGill, à Montréal (Canada), Frédéric Mégret a participé à la conférence diplomatique qui a adopté, en 1998, le traité fondateur de la CPI : le statut de Rome. Entrée en fonctions en 2002, la Cour juge les crimes contre l’humanité, de guerre, de génocide et d’agression.
Dans quel état se trouve la CPI ?
Elle est au bord du précipice. Soit elle parvient à rallier à sa cause assez de forces – de la part d’Etats [qu’ils soient ou non parties au statut de Rome], mais aussi de la société civile internationale –, soit elle disparaîtra dans le chaos de l’époque. Je rappelle souvent à mes étudiants que, en 1920, peu imaginaient que la Société des nations [ancêtre des Nations unies] disparaîtrait seize ans plus tard. C’est pourtant ce qui s’est produit. Rien n’est jamais acquis, même en matière d’institutions internationales. Il ne faut cependant pas les maintenir par fétichisme. Une CPI qui deviendrait une coquille vide aurait peu d’intérêt pour la scène juridique internationale.
Que peuvent faire les Etats pour la soutenir ?
Le pire serait de faire pression sur le procureur et les juges afin d’obtenir une justice pénale internationale docile, qui ne viserait que des personnes déjà privées de soutien politique. Nous avons vu ce que cela a donné dans la première décennie de la CPI. L’une de ses spécialités a longtemps été de s’en prendre à des chefs de mouvements rebelles africains marginalisés plutôt qu’à des responsables occidentaux. Cette politique de la facilité a causé un tort considérable.
Face à cela, la seule position des Etats compatible avec leurs obligations est d’exécuter les mandats d’arrêt lorsqu’ils sont émis et de ne pas commenter les affaires judiciaires en cours. La justice pénale internationale peut avoir un coût immédiat, mais, à long terme, elle sert l’intérêt d’un ordre international souhaitant se doter d’institutions capables de prévenir des atrocités qui ruinent toute idée de civilisation et de justice. Cela implique d’être prêt à résister à certains Etats, y compris alliés, dont les Etats-Unis, qui ont une vision de plus en plus radicalement différente de celle de l’Europe sur le rôle de la CPI.
Les Etats-Unis, avec l’aval d’Israël, font pression sur d’autres pays en leur demandant de cesser de financer la CPI, de ne plus coopérer avec elle. Cet été, ils les ont aussi appelés à se retirer du traité fondateur. Est-ce une atteinte à la souveraineté des Etats parties ?
On défend souvent la CPI au nom de l’universalisme de la justice, des droits humains et de la responsabilité individuelle. Il faut aussi la défendre au nom de la souveraineté des Etats qui l’ont instituée. Ces derniers ont le droit de créer une juridiction ayant compétence pour des crimes commis sur leur territoire [y compris si l’auteur des crimes est ressortissant d’un Etat qui n’a pas adhéré à la CPI]. De la même manière, les Etats-Unis, Israël et la Russie ont le droit, dans l’exercice de leur souveraineté, de ne pas coopérer avec la cour qui en résulte.
Il serait peut-être utile de défendre la CPI, non pas au nom de cette idée de justice universelle, visiblement très contestée et aussi un peu démentie dans les faits, mais au nom de la souveraineté d’un certain nombre d’Etats. Ils sont 125 à avoir décidé – et personne ne peut leur dénier ce droit – de créer leur propre juridiction internationale.
En adhérant à la CPI, ces 125 Etats acceptent qu’elle exerce sa compétence sur leur territoire : pourquoi s’opposent-ils à l’existence de cette juridiction et aux Etats qui y adhèrent ?
Le statut de Rome prévoit que la CPI peut exercer sa compétence à l’égard des crimes commis sur le territoire d’un Etat partie, quelle que soit la nationalité de leur auteur. C’est ainsi qu’elle a pu poursuivre Benyamin Nétanyahou [pour des crimes allégués commis sur le territoire palestinien] ou Vladimir Poutine [pour des crimes allégués commis en Ukraine], alors même que ni Israël ni la Russie ne sont parties au statut de Rome.
Si vous commettez un crime sur le territoire d’un Etat, vous serez jugé par ses tribunaux. Les Etats souverains peuvent aussi décider de transférer cette compétence à une juridiction internationale. En droit, ce raisonnement paraît irréprochable. Politiquement, il confère à la CPI une compétence à l’égard de dirigeants d’Etats non parties. C’est bien cette conséquence que contestent les Etats faisant obstacle aux activités de la CPI.
Victor Gray, né en 1945 au Royaume-Uni, s’est formé aux Beaux-Arts de Hastings puis de Londres avant de s’établir en France, dans la région toulousaine, où il expose depuis une cinquantaine d’années. Après des débuts colorés, il développe une œuvre symbolique et épurée. La Balance s’inscrit dans cette continuité. L’artiste dit avoir « essayé de restituer un équilibre entre deux extrêmes, entre un mal nécessaire et un mal inutile ». Primée par un concours de peinture consacré à la justice en 1994, cette création est aujourd’hui visible au palais de justice de Toulouse.
Face à ces attaques, sur qui la CPI peut-elle compter ?
Ses défenseurs ne lui offrent qu’un soutien mitigé, un peu formel. Mais la CPI est coutumière du désamour politique, y compris de la part d’Etats qui l’ont rejointe. Certains se sont rendu compte sur le tard que cela pouvait menacer leurs propres intérêts politiques, notamment quand un chef d’Etat en exercice est visé. Cela les a parfois conduits à soudain changer de position [comme le Burundi et les Philippines, qui se sont retirés de la CPI, respectivement en 2017 et en 2019].
D’autres ont refusé d’exécuter des mandats d’arrêt, alors qu’ils en avaient l’obligation. C’était le cas avec l’affaire du Darfour [la CPI avait émis en 2009 un mandat d’arrêt contre Omar Al-Bachir, alors président du Soudan]. Une dizaine d’Etats qui auraient pu l’arrêter ne l’ont pas fait. Le même scénario s’est reproduit en Mongolie lors de la visite [en septembre 2024] de Vladimir Poutine. En janvier 2025, l’Italie a aidé un milicien libyen [Osama Almasri Najim, ancien chef de la police judiciaire libyenne] à échapper à la CPI.
Certains Etats européens, soutiens historiques de la CPI, dont l’Allemagne et la France, manquent beaucoup d’entrain quand il s’agit d’exécuter le mandat d’arrêt visant le premier ministre israélien. La menace contre la CPI vient donc autant de l’intérieur que de l’extérieur. La justice pénale internationale est une très belle idée, mais elle ne se fera pas sans douleur. Les Etats se rendent compte que tout cela a un prix, notamment en matière de politique étrangère et de relations diplomatiques.
L’une des critiques récurrentes émises contre la CPI est celle d’une justice biaisée, d’un deux poids-deux mesures. Qu’en pensez-vous ?
L’une des forces de la CPI – qui est aussi l’une de ses faiblesses – tient au pouvoir considérable de son procureur : celui de dire qui sera jugé et donc, par défaut, qui ne le sera pas. La CPI pourrait juger des milliers d’affaires, or, en réalité, elle ne peut mener que quelques dossiers. Cela impose au procureur une discipline extraordinaire et des décisions qui vont forcément être interprétées, critiquées et perçues comme inéquitables, voire foncièrement politiques.
Aujourd’hui, l’ironie est que le procureur essuie des accusations simultanées de deux camps. D’un côté, les Etats-Unis, Israël et d’autres l’accusent de se focaliser sur des crimes commis par des Occidentaux. De l’autre, des Etats du Sud global lui reprochent exactement l’inverse. On pourrait se dire que la CPI fait quelque chose de bien, puisqu’elle suscite le courroux des deux côtés – ce qui est plutôt un gage de son indépendance.
Mais le problème demeure structurel, et le risque est de produire sans cesse du désaveu. Car, dans le fond, on attend du procureur et de la CPI qu’ils compensent des divisions politiques et comblent le fossé entre des visions du monde radicalement opposées. De fait, la CPI peine à faire émerger une politique pénale à vocation universelle qui ne soit pas, à tout instant, soupçonnée d’être une cabale ou une forme d’impérialisme.
Que se passerait-il si la CPI devait disparaître ?
Le statut de Rome a été adopté en 1998, à la fin de l’ivresse de l’après-guerre froide. Depuis, il y a eu le 11-Septembre, suivi de la « guerre contre le terrorisme », avec l’invasion de l’Afghanistan et de l’Irak, puis le 7-Octobre et la guerre à Gaza. De toute évidence, le système international actuel n’est plus celui dans lequel a émergé la CPI. Le terreau politique lui est beaucoup moins propice.
N’oublions pas que la CPI n’incarne pas, à ce jour, une véritable justice universelle : une large part de la population mondiale ne relève pas de sa compétence. Dans la lutte contre l’impunité des crimes graves, elle n’est qu’une pièce d’un puzzle beaucoup plus vaste. Et, même si elle déçoit, d’autres ont déjà pris le relais, notamment les tribunaux nationaux [qui peuvent, dans certaines limites, poursuivre des crimes commis à l’étranger au titre de la compétence universelle].
L’objectif est bien de bâtir un écosystème contre l’impunité des crimes de masse. Il ne faut pas s’arrêter au destin d’une seule institution, si symbolique soit-elle. Rappelons-le : la Cour pénale internationale a représenté, pour une génération, une occasion historique comme il s’en présente peu. Elle demeure une source d’espoir pour les victimes d’atrocités et pour les sociétés traumatisées. Mais son avenir n’est pas assuré, et c’est encore à elle qu’il revient largement d’écrire son histoire.
Propos recueillis par Stéphanie Maupas
Le Monde du 12 septembre 26
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